ابعاد حقوقی نظارت بر دولت
گروه حقوقي- نظارت بر رفتار دولت، لازمه سلامت دستگاه اداری است. پیش از این در گزارشی به بررسی مکانیسمهای نظارت در قانون اساسی و سایر قوانین و مقررات کشور پرداخته بودیم. در این گزارش به بیان موانعی میپردازیم که در اعمال نظارت صحیح و کامل ممکن است به وجود آید.
مکانیسمهای نظارتی در ایران و خلاءهای قانونی
یک حقوقدان در توضیح خلاءهای قانونی مکانیسمهای نظارتی در حقوق ایران میافزاید: در ایران کنونی نه تنها در بسیاری از موارد و مسایل در اجرا با خلاء قانونی مواجه نیستیم، بلکه به طوراساسی، با تراکم آزاردهنده قوانین هم دست و پنجه نرم میکنیم.
دکتر اشکان رستگار معتقد است: یا عزم و میل جدی بر اجرای قوانین در حوزه نظارت وجود ندارد یا مسایلی مانع از تحقق نتیجه در اراده مذکور میشود. از طرف دیگر در بسیاری از موارد، اشخاصِ عهدهدار وظیفه نظارت، به این دلیل که در انتخاب ایشان دقت کافی صورت نگرفته است، به کلی با قوانین حوزه کاری خود ناآشنا هستند و سنت نامستحسن تغییرات آنی و کوتاه مدت در مدیران هم فرصت تحقق این آشنایی را از آن فرد میگیرد. به این بیافزایید حجم گسترده قوانین در هر حوزهای و البته پراکندگی و عدم انسجام آن را، که در نتیجه منجر به ناکامی در تحقق اهداف نظارتی خواهد شد.
رستگار تاکید میکند: بخش عمدهای از ایراد فوقالذکر (گستردگی و پراکندگی قوانین در حوزه نظارت) خود ناشی از ناآگاهی مقنن نسبت به قوانین پیشین است.
تنشهای قوانین نظارتی موجود
این مدرس دانشگاه به 2 ایراد عمده در خصوص قوانین نظارتی موجود اشاره میکند و ادامه میدهد: این قوانین گاهی در تناقض با هم به تصویب رسیدهاند، مانند اختیارات مشابه با آثار متفاوت در خصوص نظارت بر عملکرد مالی دولت که در قوانین مربوط به سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات وجود دارد و تازه نهادهای نظارتیِ موجود در قوهمجریه هم در برخی موارد واجد همان اختیارات محسوب میشوند و در نتیجه با نوعی موازی کاری و تداخل وظایف و اِعمال مجازات متعدد در مورد تخلف یا جرم واحد روبرو میشویم.
رستگار اضافه میکند: بسیاری از قوانین نظارتی موجود، دارای ضمانت اجراهای قانونی موثر نیستند.
وی توضیح میدهد: لابد میدانید که در علم حقوق، بحثی در خصوص تفاوت حقوق و اخلاق در جریان است که در آن تمامی مولفان بر مفهوم ضمانت اجرا به عنوان نقطه تفکیک تاکید دارند. در حقیقت همگان خط ممیّز حقوق و اخلاق را همین میدانند که در برابر اوامر و نواهی حقوقی واکنش مادی (معمولا مجازات) وجود دارد. اما در حوزه اخلاق چنین نیست و طبیعی است هرگاه در متن قانون، باید و نبایدی ذکر شود. اما ضمانتاجرای تخطی از آن بیان نشود، آن قانون تفاوتی با پند و نصایح اخلاقی نخواهد داشت.
این حقوقدان ادامه میدهد: مثال میزنم که در خصوص تکریم ارباب رجوع قواعدی در ایران وضع شده و درباره آن تبلیغات وسیعی صورت گرفته است. اما دقت در مفاد قواعد مذکور نشان میدهد بسیاری از تاکیدات آن فاقد ضمانتاجرای مادی هستند، از جمله در خصوص رفتار خلاف شان با مراجعان و یا تاخیر انداختن در امر پاسخگویی.
موازیکاری در تدوین قوانین و مقررات
این استاد دانشگاه میافزاید: نکته مهم دیگری که در خصوص بحث، نباید از نظر دور داشت، تداخل برخی قوانین نظارتی و عدمتناسب آن با اقتضایات و شرایط موجود است.
رستگار در ادامه به برخی از قوانین از جمله قانونهای نظام صنفی، تعزیرات حکومتی و قوانین و آییننامههای وزارت بازرگانی و سازمان حمایت از مصرفکنندگان و تولیدکنندگان و ستاد تنظیم بازار اشاره میکند و میگوید: در نمونهای که با آن درگیر بودهام، به عنوان مشاور حقوقی یکی از شرکتهای بزرگ شاهد بودم که از طرفی اتحادیه تولیدکنندگان، قیمت کالا را اعلام کرده و از طرف دیگر سازمان حمایت. جالب آنکه هیچیک به نیازهای بازار و تولید توجه نداشتهاند و در حالیکه قیمت تمام شده کالا بسیار بیش از قیمت اعلامی بوده و همچنین هزینههایی سربار ناشی از هدفمندی یارانهها، محل محاسبه قرار نگرفته، و درضمن دولت میلیاردها تومان بدهی خود را به صنایع مذکور نادیده میگیرد، قیمتگذاری صورت گرفته و در نتیجه تخلف از آن هم، مجازات وضع شده است.
رستگار معتقد است که این شیوه از نظارت نهتنها موثر نیست بلکه منجر به اشاعه گونه دیگری از تخلفات مثل کمفروشی میشود.
مثال دیگری که در عدم اجرای قوانین نظارتی از سوی این حقوقدان مطرح میشود، قانون منع مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی است.
وی توضیح میدهد: قانونی در خصوص منع مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی سالها پیش وضع شده است، هیچکس تردیدی در اهمیت این قانون و نقش نظارتی آن در سلامت نظام اداری کشور ندارد. فارغ از اینکه چقدر جدیت در اجرای قانون مذکور وجود دارد و چقدر نظارت بر اجرا صورت میگیرد، نکته تامل برانگیزی که جای بحث دارد، تشتت در تعریف قانونی از بخش دولتی است. این از مواردیست که تا در بوته عمل قرار نگیرید، از آن بیخبر خواهید بود.
وي ميافزايد: قاطعانه میگویم که در حال حاضر دست کم 4 تعریف متفاوت در 4 قانون، از بخش دولتی وجود دارد که همگی هم مجری هستند! این تشتت هم راه را برای فرار مجریان از اجرا و به تبع آن نظارت باز میگذارد و هم منجر به صدور آرا و تصمیمات متفاوت در نهادهای ناظر و محاکم قضایی میشود.
نقص قوانین نظارتی در برخی حوزهها
این حقوقدان بعد از بررسی این موضوع که نه تنها خلاء قانونی در حوزه نظارت نیست بلکه انبوهی و پراکندگی آن هم گاهی آزاردهنده و آسیب رسان است، بیان میکند: فرض فقدان برخی قوانین نظارتی هم دور از واقعیت نیست.
رستگار توضیح میدهد: بهطور مثال، میتوان به خلاءهای موجود در قوانین نظارتی حوزه معاملات اینترنتی، در قوانین واردات و صادرات، در قوانین حوزه مناقصه ها و مزایده های دولتی، در قوانین بانکی و استفاده از تسهیلات آن، در قوانین ناظر بر اموال و داراییهای کارکنان دولت و... اشاره کرد.
راهکارهای اصلاح قوانین نظارتی
این حقوقدان پس از بررسی تنشهای قوانین نظارتی، به بیان راهکارهای حل این مشکلات میپردازد. رستگار در بیان اولین راهکار میگوید: قوانین در حوزه نظارت بسیار زیاد، و بدتر از آن بسیار پراکنده هستند. رفع این مشکل نهتنها سخت نیست بلکه به سادگی هم میسر خواهد بود. کافیست تا صاحبان حق تقنین، گروهی کار بلد و کارشناس خبره در حوزه حقوق و حوزه موضوع قانون نظارتی (در هر حوزه به صورت مجزا) را مستقلا به جمعآوری، یکپارچهسازی و هماهنگی در اهداف و نحوه کار، مأمور کنند و از ثمره کار ایشان به قانونگذاری بپردازند.
وي اضافه میکند: دومین راهحل این است که باید عزم جدی در امر نظارت نه در کلام، که در عمل، به وجود بیاید. وی به نظریه جرمشناس ایتالیایی اشاره میکند که میگوید؛ حتم بودن مجازات در پیشگیری از جرم، موثرتر از شدت آن است. وی ادامه میدهد تعیین عزم مذکور محقق نمیشود مگر با اِعمال قطعی مجازات متخلفان. این استاد دانشگاه در خصوص برخی تخلفات صاحب منصبان میگوید: بسیاری از مواقع، منافع سیاسی، مناسبات ناشی از آن و روابط فردی و کاری و خویشاوندی، مانع از تحقق اهداف نظارتی میشود.
سومین راهکاری که از سوی این حقوقدان مورد بررسی قرار میگیرد، به روز شدن قوانین است. رستگار توضیح میدهد: تردیدی نیست که پارهای از قوانین، باید به روز شده و متناسب با شریط موجود سازماندهی شوند. وی به عنوان نمونه ،از قانون حاکم در حوزه نظارت بر بودجه و عملکرد دیوان محاسبات یاد میکند و میگوید: وقتی تفریغ بودجه که در حقیقت گزارش نظارت مجلس بر عملکرد مالی دولت است، دست کم با 13 ماه تاخیر نسبت به سال مالی ارایه میشود. این ضعف قانون است و نه ضعف دستگاه نظارتی و طبیعی خواهد بود اگر در این اثنا متخلفان احتمالی بتوانند سندسازی کنند، یا از محدودهی توجه خارج شوند یا حتی دوره تصدی ایشان خاتمه یابد و در این فرض آخر، بیشک مجازات هم بلااثر خواهد بود. وي یادآور میشود: مسئله چهارم، بحث آموزشی است. چقدر در سازمان اداری و حاکمیتی ایران در خصوص قوانین موضوع وظایف هر یک از کارکنان، به ایشان آموزش داده و اطلاعات در اختیارشان گذاشته میشود؟
این مدرس دانشگاه معتقد است: یک مشکل این است در برخی از موارد فرد بر قانون ارجحیت دارد و این باعث میشود که نخست مسئول کاری انتخاب شود و سپس از میزان آگاهی او نسبت به قوانین حوزه مسئولیتش کنکاش شود. این مشکل باعث میشود بسیاری از آنچه در قالب تخلف رخ میدهد، اساسا در ذهن فاعل، متخلفانه تلقی نمیشده و پاره ای از مواردی که در ذهن مخاطب تخلف فرض میشود، از اساس تخلف نباشد. این مدرس دانشگاه ادامه میدهد: به نظر میرسد به موازات رفتارهای قاطع و موثر نظارتی مبتنی بر قانون، باید دو اقدام مهم فرهنگی هم محقق شود. اول اینکه؛ تکیه و تاکید آموزشی بر آداب دینی، اخلاقی و اجتماعی در خصوص قبح اعمال مفسدانه اداری چه از جانب کارکنان و چه از جانب مراجعان صورت گیرد تا در واقع وجدان درونی افراد، خود نقش اصلیترین ناظر را ایفا کند. ما در حقوق با مفهوم و تاثیر عرفِ قدرتمندتر از قانون آشنا هستیم و ثمره آموزش فرهنگی از این دست، ایجاد عرف مذکور خواهد بود. در غیر اینصورت، تاسیس صدها مرجع نظارتی هم موثر نخواهد بود. چرا که کارمند فاسد میتواند کارمند همان دستگاه نظارتی هم باشد و در نتیجه باید شاهد چرخه پایانناپذیری از دستگاههای نظارتی که وظیفه نظارت بر نظارتکنندگان را بر عهده دارند بود! وي ميافزايد: اقدام بعدي اين است در فضای عمومیجامعه، مفاهیم بلند و بزرگی همچون قناعت و درک صحیح از جایگاه فردی و نیازهای ناشی از آن اشاعه داده شود. ما در ایران باید بیاموزیم که میان آرزوها و آرمانها و تواناییهایمان و شرایط محیطی تناسب برقرار کنیم. فیالمثل بپذیریم که داشتن پورشه و بنز حق همگان نیست و اگر کارمند دون پایه سازمانی دولتی گمان میکند حق او چنین بوده، باید محل ارتزاق خود را تغییر دهد. باید مستخدمان مراجع حکومتی به درک چنین تناسبی قادر باشند و این محقق نمیشود مگر با آموزش های فرهنگی.
رستگار ادامه میدهد: بحث ششم را به نقش اقتصادی دولت است. توقع اینکه ناظران در سلامت نفس به مقربان الهی مانند باشند، توقع غیر معقولیست. نمیتوان از ناظری که خود با هزار درد و علت، در زندگی اقتصادی و مالی خویش مواجه است، متوقع بود که در کشف یک فساد مالی، و در برابر منافع مالی ناشی از سکوت خود، به وظایف قانونی عمل کرده و به اصطلاح عامیانه دست و دلش در برابر وسوسه های متخلفان نلرزد. آن دسته از قضاتی که با صلابت و سلامت به پروندههای چند میلیارد تومانی رسیدگی میکنند، چقدر بزرگ و محترمند و یا آن مامور پلیسی که با توجه به فیش حقوقی خود، دست از پا خطا نمیکند، چقدر حرمت دارد. که صد البته غالب مستخدمان حکومت این گونهاند. اما باید باور کنیم که تحمل چنین شرایطی و سربلند از آن بیرون آمدن، سخت است و اینجا بیشک وظیفه دولت است تا با رسیدگی به وضع معیشت ناظران خود، باب چنان لغزشهایی را بسته نگاه دارد. این حقوقدان در پایان یادآور میشود: به قطعیت معتقدم نظارت بر عملکرد دستگاههای اجرایی و کسب نتیجه ناشی از آن هم نیازمند عزم راسخ مدیران و صاحبان حق است، هم نیازمند بازنگری، تجمیع و اصلاح در قوانین نظارتی و هم نیازمند رها کردن پارهای از تعارفات سیاسی و اجتماعی و برخورد با متخلفان در هر مقامی است
برچسبها: ابعاد حقوقی نظارت بر دولت
ادامه مطلب
