فال حافظ

امضای قوانین توسط رییس‌جمهور؛ تشریفاتی یا تکلیفی؟!
 
 
در نظام حقوقی کشورمان، رییس جمهور بالاترین مقام اجرایی است و به همین دلیل پس از تصویب قوانین در مجلس شورای اسلامی، او باید قوانین را امضا و برای اجرا به دستگاه ها ابلاغ کند. اما در طول سال های پس از انقلاب، بارها دیده شده است که روسای جمهور از انجام این وظیفه و یا اختیار قانونی سرباز زده اند.
 
 قانون مدنی برای جلوگیری از ایجاد خدشه در روند اجرایی کشور به دلیل عدم امضای قوانین توسط رییس جمهور و اجرای سریع قوانین در صورت عدم امضای قوانین توسط رییس جمهور، رییس مجلس شورای اسلامی را موظف به این کار کرده است. ماهیت و آثار حقوقی امضای قوانین موضوعی است که درباره آن به گفت و گو با دکتر علی اکبر گرجی، عضو هیئت علمی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی پرداخته ایم.

آقای دکتر به عنوان اولین سوال بفرمایید از دیدگاه حقوقی، امضای قوانین دارای چه ماهیت و کارکردی است؟
قبل از اینکه به آثار حقوقی امضای قوانین توسط رییس جمهور بپردازم، لازم است به کارکرد و ماهیت حقوقی امضا اشاره کنم. امضای قوانین به تعبیری مرحله نهایی یک فرآیند قانونگذاری است. به این معنا که اگر در فرآیند قانونگذاری مراحل مختلفی را در نظر بگیریم از جمله مرحله طراحی، تدوین، مذاکرات پارلمانی، تصویب و نظارت دادرسی اساسی، بعد از طی شدن تمامی این مراحل، مرحله آخری به نام امضای قانون وجود دارد. امضای قوانین در واقع به نحوی از انحا یعنی صدور مجوز اجرای قانون توسط رییس قوه مجریه است.
لازم به ذکر است که نقش امضا در حقیقت یک نقش محتوایی و بنیادین در شکل دادن به یک قانون نیست. قانون به عنوان یک هنجار حقوقی و قانون به مثابه یک حکم سیاسی مراحل تدوین، تصویب و نظارت‌پذیری خود را طی کرده و امضای قانون آن را وارد مرحله اجرایی می‌کند.
اگر بخواهیم تفسیر همدلانه‌ای از اصل 123 قانون اساسی جمهوری اسلامی داشته باشیم، می‌توانیم امضای قانون را فقط عمل تشریفاتی بدانیم. همچنان که اصل 123 قانون اساسی جمهوری اسلامی تصریح می‌کند، رییس جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه همه‌پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضا کند و طبیعتا بعد از امضا باید این قانون را برای اجرا در اختیار مسوولان قرار دهد. بنابراین، امضای قانون به تنهایی کفایت نمی کند. ممکن است رییس جمهور قانونی را امضا کند اما آن را برای اجرا ابلاغ نکند. اگر پس از امضا، ابلاغ برای اجرا صورت نگیرد، این امر می‌تواند محل نزاع و اختلاف باشد. نکته قابل استفاده از اصل 123 قانون اساسی این است که این اصل هم امضای قانون را یک صلاحیت تکلیفی دانسته است.

در بالا به بحث صلاحيت تکلیفی در اصل 123 قانون اساسي اشاره كرديد، به طور كلي منظور از این صلاحيت چيست؟
صلاحیت تکلیفی در حقوق عمومی به صلاحیتی گفته می‌شود که مقام اداری یا مقام سیاسی در انجام وظایف خویش، هیچ اختیار و حق گزینشی را پیش رو ندارد. یعنی در حقیقت قانون یا آیین‌نامه، گزینه مشخصی را تعریف کرده و مامور دولتی و مقام اداری و سیاسی مکلف است که الزاما به همان گزینه عمل کند. این صلاحیت مقید و تکلیفی در مقابل صلاحیت گزینشی قرار می‌گیرد.
در تعریف صلاحیت گزینشی می‌توان گفت که این صلاحیت بیانگر حق انتخاب مامور اداری یا مقام سیاسی از بین گزینه‌های مختلف است. به عنوان مثال هنگامی که این مقامات با یک معضلی روبرو می‌شوند، چندین راه‌حل پیش روی آنان قرار می‌گیرد و آنان مختارند تا از بین این راه‌حل‌های گوناگون یکی را برگزینند. در این حالت گفته می‌شود این مقام سیاسی یا اداری از صلاحیت گزینشی برخوردار است. اما به تصریح اصل 123 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و دقیقا برخلاف پاره‌ای از قوانین اساسی کشورهای دیگر، به گمان ما این اصل دست رییس جمهور را در نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران برای امضای قوانین می‌بندد و به او اجازه نمی‌دهد تا مصوبه مجلس را امضا نکند، حال به هر بهانه‌ای که می‌خواهد باشد.

آيا تمامي حقوقدانان بر اين عقيده‌اند كه اصل 123 قانون اساسي، دست رييس جمهور را برای امضاي قوانين مي‌بندد؟
در پاسخ به این سوال بايد بگويم كه مخالفان دیدگاه فوق، اشاره می‌کنند به اینکه اصل 123 قانون اساسی تصریح دارد که رییس جمهور مکلف است قانون را امضا کند اما "پس از طی مراحل قانونی".
این افراد روی اصطلاح "مراحل قانونی" مانور می‌دهند و براین عقیده‌اند که اگر رییس جمهور در مواردی قانون را اجرا نکرد، به آن معناست که مراحل قانونی طی نشده است. در حالی که پاسخ ما به این ایراد این است که طی شدن یا طی نشدن مراحل قانونی و ارزیابی اینکه این اتفاق رخ داده یا نه، اساسا در صلاحیت رییس جمهور نیست. هنگامی که شورای نگهبان تایید کرد که قانونی به درستی تصویب شده و مغایرتی با موازین اسلامی و اصول قانون اساسی ندارد، فرض براین است که این مصوبه مراحل قانونی خود را هم طی کرده و به تعبیری با طی این مراحل، این مصوبه اعتبار حقوقی و سیاسی پیدا می‌کند.
پس در حقیقت به گمان ما استدلال عده‌ای مبنی بر اینکه رییس جمهور با استناد به این موضوع مجاز است تا تشخیص دهد که مصوبه‌ای مراحل قانونی خود را طی کرده یا نه، به نظر بنده استدلال چندان قوی نیست.

شما به عنوان يك حقوقدان، استدلال ديگري بر نظريه فوق داريد؟
بنده برای این رویکرد خود یک استدلال دیگری هم دارم مبنی براینکه اساسا رییس جمهور مقام نخست سیاسی در کشور ما نیست، دقیقا به همین دلیل است که ما نمی‌توانیم بیان کنیم که رییس جمهور تشخیص مصلحت می‌دهد و با مصلحت‌شناسی خود تشخیص می‌دهد که قانون مصوب را امضا نکند.
اگر این صلاحیت امضا به مقام نخست کشور داده شده بود، شاید کمتر جای بحث داشت. در که حالی رییس جمهور مقام دوم سیاسی کشور به شمار می‌رود. بنابراین از باب مصلحت‌گرایی نیز در نظام حقوقی کشور ما رییس جمهور نمی‌تواند چنین صلاحیتی را داشته باشد. البته شاهد آثار سیاسی این موضوع هم بوده‌ایم. در عمل هم مشاهده شده که برآیند فضای سیاسی کشور، پذیرای استنکاف رییس جمهور از امضای یک قانون نیست.
در مجموع، منطوق اصل 123 قانون اساسی صراحت دارد، یعنی اصل 123 می‌گوید رییس جمهور موظف است، وظیفه در این اصل، به معنای یک تکلیف است به آن معنا که رییس جمهور مجبور است قانون را امضا کند. در این زمینه، رییس جمهور نمی‌تواند با استناد به سوگندی که در قانون اساسی مطابق اصل 121 یاد کرده و یا به استناد اصل 113 قانون اساسی از اجرای اصل 123 قانون اساسی خودداری کند. زیرا سوگند او بیش از هرکس او را ملزم به پاسداشت اصول حاکمیت قانون می‌کند. البته نمی‌توان از هرآنچه که در مجلس شورای اسلامی تصویب می‌شود، تماما دفاع کرد. می‌توان مصوبات مجلس را بر اساس مبانی عقلانیت، شرعیت، اخلاق، کارآمدی، شایستگی، روزآمدی، آینده‌نگری، هنجاریت، قابلیت اجرا، انسجام درون ‌سیستمی، و... نقد کرد. اما نقد یک قانون با تبعیت از آن متفاوت است. نقد علمی و فنی یک قانون مجوز نقض آن نیست. در این صورت اصل دولت قانون‌مدار زیر سوال خواهد رفت.

آیا رییس جمهور با این استدلال که قانونی موازین حقوقی یا برخی مصلحت ها را رعایت کرده است
می تواند از امضای آن خودداری کند؟
ممکن است گاهی قوانینی در مجلس تصویب شود که حتی فاقد شرایط اولیه یک قانون شایسته باشد و یا با مصالح ملی و منفعت و اخلاق عمومی مغایر باشد. بنده انکار نمی‌کنم که ممکن است حتی قانونی در مجلس و پارلمان‌ها تصویب شود که کمترین فن حقوقی را هم پاس نداشته باشد.
اما بحث ما این است که پیشگیری از این موضوع در صلاحیت رییس جمهور نیست. بارها مشاهده کردیم که مجلس یا پارلمان کشورهای دیگر، قانونی را وضع می‌کنند که بلافاصله متوجه می‌شوند که این قانون، قانون مضری است و البته نسبت به اصلاح آن اقدام می‌کنند. در نظام مردم سالار، طبیعتا باید راهکارهایی برای نقد روشمند قانون و دیگر هنجارهای موضوعه وجود داشته باشد. زیرا مقامات هنجارگذار (ازجمله مجالس قانون‌گذار) نیز ممکن است مرتکب خطا، ظلم و زیاده‌روی بشوند.
پس، می‌توان برآن بود که پیش‌بینی شیوه‌های متمدنانه نقد و اعتراض به مصوبه‌های زمامداران (اعم از قوای اجرایی، تقنینی و قضایی) از جمله مظاهر زندگی مردم‌سالار است. متاسفانه، این مهم حتي در حوزه نقد غیرسیاسی یعنی نقد حقوقی هم مغفول مانده است. یعنی حتي در ادبیات حقوقی ما ایرانی‌ها نیز نقد جایگاه شایسته خود را پیدا نکرده است. این ایرادی است که ما معلمان حقوق هم در تقویت آن سهیم هستیم زیرا کمتر خود و نوشته‌های خود را در معرض نقد ناقدان قرار داده‌ایم.

اصل 123 قانون اساسي ايران در ساير كشورها چگونه اجرا مي‌شود؟
بايد در ابتدا اشاره كنم كه عصر پارلمان خطا نمی‌کند، سپری شده است ما هم معتقدیم که پارلمان‌ها هم مرتکب خطا شده یا خواهند شد. به همین خاطر، برای پیشگیری از خطاهای پارلمان که ممکن است آسیب‌های جدی به جامعه، حق‌ها و آزادی‌ها وارد کند، راه‌کارهایی وجود دارد. یکی از آن راه‌کارها نظارت و دادرسی اساسی است.
در ایالات متحده آمریکا و انگلیس نظام نظارت قضایی را داریم. نظارت قضایی به معنای اینکه محاکم عمومی پس از تصویب یک قانون، بر اینکه قانون مصوب پارلمان مغایر با اصول قانون اساسی و حقوق و آزادی‌های مردم نباشد، نظارت می‌کنند. در برخی از کشورها مانند فرانسه و ایران نهاد اختصاصی به نام شورای قانون اساسی یا شورای نگهبان این وظیفه صیانت از قانون اساسی و حقوق و آزادی‌های مردم را در فرایند قانون‌گذاری بر عهده دارد.
البته در آمریکا و فرانسه این مسئله پیش‌بینی شده که روسای جمهور – رییس دولت-کشور- در مواردی اجازه دارند تا قانون مصوب پارلمان را امضا نکنند و به پارلمان برگردانند. در فرانسه به رییس جمهور اجازه داده شده که قانون مصوب مجلس را به مجلس بازگرداند و از آن‌ها بخواهد که این مصوبه را دوباره مورد شور و بررسی قرار دهند.
اما در قانون اساسی ما اولا، رییس جمهور، رییس دولت-کشور نیست یعنی به تعبیری مصلحت‌شناسی عالی کشور، در معنای خاص آن، بر عهده او نیست، ثانیا منطوق اصل 123 صریح‌تر از آن است که بتوان آن را دچار تاویل کرد. اگر کلمه "وظیفه" در اصل 123قانون اساسی نمی‌آمد، شاید ذهنیت استدلالی ما به سمتی دیگر معطوف می‌شد.

در ارتباط با اين موضوع آیا شما نوع راه‌كارهايي كه مد نظر قرار گرفته، مناسب و ايده‌آل مي‌دانيد؟
با توجه به تصریح قانون اساسی و توضیحات فوق، به نظر می‌رسد رییس جمهور مکلف به امضا و ابلاغ برای اجراست و اگر قانون تصویب شده احیانا دارای مشکلاتی بود، رییس جمهور باید از طرق دیگر برای اصلاح آن اقدام کند. رییس جمهور مجاز به وارد شدن در صلاحیت دیگر نهادهای سیاسی- حقوقی و نظارتی نیست. اگر رییس جمهور با این دسته از موارد روبرو شد، باید بلافاصله یک لایحه اصلاحیه ارایه دهد و نسبت به اصلاح قانون اقدام کند و در موارد بسیار حاد و بحرانی به هیئت عالی حل اختلاف قوا که جدیدا تاسیس شده، رجوع و مشکل را حل کند.
 

برچسب‌ها: امضای قوانین توسط رییس‌جمهور؛ تشریفاتی یا تکلیفی
ادامه مطلب