فال حافظ

ساختارشناسی قانونی شوراها

گروه حقوقی - چهارمین دوره انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا همزمان با انتخابات ریاست‌جمهوری یازدهم در ۲۴ خرداد ۱۳۹۲ برگزار خواهد شد اما حواشی انتخابات ریاست جمهوری چنان همه را متوجه خود کرده است که انتخابات شورا ها تحت الشعاع خود قرار داده است.

 اما شوراها به عنوان نهادهای مدیریت شهری نقش مهمی در توسعه و پیشرفت شهرها دارند و غفلت از انتخاب بهترین گزینه برای ورود به شورای شهر می تواند برای شهروندان مشکلات زیادی را به دنبال داشته باشد. برای آشنایی بیشتر با ساختار شورای شهر که قرار است انتخابات آن همزمان با انتخابات ریاست جمهوری در انتهای خرداد ماه برگزار شود به گفت و گو با دکتر حسین آل کجباف عضو هیات علمی دانشگاه و مدیرکل حقوقی و امور مجلس دانشگاه پیام نور پرداخته ایم که بخش اول آن را در ادامه می خوانید.

جايگاه شوراهاي اسلامي در قانون اساسي 

مدیرکل حقوقی و امور مجلس دانشگاه پیام نور با اشاره به جایگاه شوراهای اسلامی در قانون اساسی اظهار می دارد: در قانون اساسي جمهوری اسلامی ايران راجع به شوراهاي اسلامي، به دو صورت عمل شده است. یکی بحث شوراها در اصول متفرقه و دیگری فصل هفتم قانون اساسي از اصل 100 تا 106 که اختصاص به مسئله شوراها دارد.

دکتر آل کجباف با بیان این که قانون اساسي جمهوری اسلامی ايران در موارد متعددي به مسئله شوراها پرداخته و شوراها را به عنوان يكی از ارکان مهم تصميم‌گيري در كشور مطرح کرده است، می گوید: در مقدمه قانون اساسي گرچه صريحا اشاره‌اي به شوراها نشده است ولي به شيوه حكومت در اسلام و توجه به آرا و نظرات مردم و مشاركت آنان در همه امور كشور اشاره شده است.

این مدرس دانشگاه ادامه می دهد: در بندهاي 8، 9، 12 و 15 اصل سوم قانون اساسي وظایفي براي دولت بيان شده است تا دولت بتواند به آن اهداف مشخصه دسترسي يابد. گرچه در اين بندها ذكري از شوراها به ميان نيامده است، ولي مي‌توان استنباط کرد براي رسيدن به اين اهداف مورد نظر قانونگذار بهترين مرجع شوراها هستند، چرا كه شوراهاي اسلامي در هر محلي نسبت به مشكلات مردم آگاه‌تر از نمايندگان حكومت مركزي بوده و به همين سبب شوراهاي منتخب مردمي مي‌توانند با مشكلات مردم از نزديك آشنا شوند و در صدد رفع اين مشكلات مردم آنها برآيند. 

آل کجباف اضافه می کند: همچنین اصل 7 قانون اساسي صراحتا شوراهاي اسلامي را از ارگان هاي تصميم‌گيري و اداره كننده كشور قلمداد نموده است و براي شوراهاي اسلامي در اداره امور محلي اختيارات و مسئوليت مستقل از حكومت مركزي قائل شده است.

وی خاطر نشان می کند: مضافا اينكه در اصول يكصدم تا يكصد و شش قانون اساسي که به امر شوراها اختصاص يافته در مورد هدف‌ از تأسيس شوراها در اصل يكصدم قانون اساسي آمده است: 

«براي پيشبرد سريع برنامه‌هاي اجتماعي، اقتصادي، عمراني، بهداشتي، فرهنگي، آموزشي و ساير امور رفاهي از طريق همكاري مردم با توجه به مقتضيات محلي، اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان يا استان با نظارت شورائي به نام شوراي ده، بخش، شهر، شهرستان يا استان صورت مي‌گيرد كه اعضاي آن را مردم همان محل انتخاب مي‌كنند...».

این مدرس دانشگاه در توضیح اصل فوق می گوید: منظور اصل فوق اين است كه با انتقال قدرت تصميم‌گيري در امور محلي، از طرف حكومت مركزي به شوراهاي اسلامي مي‌توان مردم را تشويق به مشاركت و اتخاذ تصميم براي حل مشكلات محلي نمود.حتي با بررسي اصل يكصدم قانون اساسي متوجه مي‌شويم هدف از تشكيل شوراهاي اسلامي را پيشبرد برنامه‌هاي اجتماعي، فرهنگي، اقتصادي و غيره مي‌داند و براي اينكه يك قشر خاصي تمامي قدرت محلي را در دست نگيرد، در اصل يكصد و يكم قانون اساسي شوراي عالي استان ها را به عنوان مرجع كنترل كننده و بازدارنده معرفي كرده است.در نهايت مي‌توان گفت كه شوراها در قانون اساسي بسيار مقدس شمرده شده و جايگاه بسيار والائي دارد.

ساختار و تشكيلات شوراهاي اسلامي 

این وکیل دادگستری در پاسخ به این سوال که ساختار و تشکیلات شوراهای اسلامی به چه ترتیبی است، می گوید: هر شهر داراي شورايي به نام شوراي اسلامي شهر است كه بر اساس قانون اعضاي آن در شهرهاي:

-تا 50 هزار نفر جمعيت، 5 نفر عضو

-تا 200 هزار نفر جمعيت، 7 نفر 

-تا يك ميليون نفر جمعيت، 9 نفر 

-بيش از يك ميليون نفر جمعيت، 11 نفر 

-شوراي شهر تهران 15 نفر است كه انتخابات آن به صورت مستقيم عمومي و با راي مخفي و اكثريت نسبي آرا برگزار مي‌شود.

آل کجباف اضافه می کند: شوراهاي شهر براي انجام امور خود داراي كميسيون‌هايي هستند كه هر كدام از كميسيون‌ها وظايف خاص خود را انجام مي‌دهند. تعداد اعضاي هر كميسيون از سه تا 5 نفر بوده و هر يك از اعضای شورا موظف است، حداقل عضو يك كميسيون باشد.اعضای كميسيون به پيشنهاد رئيس شورا توسط شورا براي مدت يك سال انتخاب مي‌شوند.

این حقوقدان اضافه می کند: انتخابات داخلي شوراي شهر پس از انجام مراسم تحليف انجام مي‌‌گيرد و اعضا از بين خود با راي مخفي يك رئيس، يك نايب رئيس و حداقل يك منشي و يك خزانه‌دار را براي مدت دو سال انتخاب و مراتب در صورت جلسه قيد مي‌شود. اعضای شورا نمی توانند اختيارات خود را به غير اعم از عضو و غير عضو شورا تفويض کنند زيرا سمت نمايندگی قائم به شخص است.

سلب عضويت اعضای شوراها

این مدرس دانشگاه با تاکید بر اینکه قانون مواردی را که موجب سلب عضويت اعضای شوراها می شود، ذکر کرده که ارتکاب هر یک از این موراد منجر به سلب عضویت اعضا خواهد شد.

آل کجباف در ادامه یکی از این موارد را ارتکاب قصور و تقصیر در انجام وظایف قانونی است، بیان می کند. اما سوالی که در این جا مطرح می شود این است که منظور مقنن از قصور و تقصیر چیست؟ آيا منظور از تقصير در اين ماده همان تقصير اداری است؟ این حقوقدان در پاسخ به این سوال می گوید: مستخدم از لحاظ قانونی وقتی مسئول است که خسارت وارده ناشی از عمد يا بی احتياطی او باشد، به عبارت ديگر مسئوليت مستخدم وقتی تحقق پيدا می کند که تقصير از طرف او ارتکاب يافته باشد. تقصير اعم است از عمد و بی احتياطی. عمد وقتی محقق می شود که شخص با قصد و اراده به ديگری ضرری برساند و بی احتياطی زمانی است که عمل مرتکب شونده بدون قصد و اراده ولی از روی عدم احتياط به ديگری خسارتی وارد نمايد.

وی اضافه می کند: چنانچه عضوی از اعضای شورا سمتی را متقبل شود بايد در انجام آن وظايف محوله تمام سعی و تلاش خود را بکار ببندد. اهمال و سهل انگاری در انجام وظايف موجب ايجاد مسووليت برای وی خواهد شد.

نتیجه اخلال در انجام وظايف شوراها

این حقوقدان از دیگر موارد سلب عضویت اعضا را اقداماتی می داند که موجب توقف يا اخلال در انجام وظايف شوراها می شود و می گوید: يکی از مواردي که ممکن است موجب توقف و يا اخلال در انجام وظايف شوراها بشود اين است که مثلا عضوی از شورا بعد از تصميم گيری، صورت جلسات شورا را نه به عنوان موافق يا مخالف امضای نکرده و باعث اخلال در امور شورا شود. يا اينکه عضوی عمدا برای از رسميت انداختن جلسات در جلسات حضور نيابد يا اينکه اعضا جهت انتخاب شهردار يا دهدار به توافق نرسند تا اينکه مدت زمان مقرر جهت تعيين شهردار که سه ماه است سپری شده است و موجبات انحلال شورا فراهم شود.

رعایت شئون اعضای شورا

مدیرکل حقوقی و امور مجلس دانشگاه پیام نور انجام عملی خلاف شئون اعضای شورا باشد را از دیگر تخلفات اعضای شوراهای شهر و روستا می داند و توضیح می دهد: در قانون شوراها مصاديق اعمال خلاف شئون اعضای شورا مشخص نشده است، ولی آنچه از اين قانون استنباط می شود، اين است که مثلا عضوی از اعضای شورا مرتکب جرمی مانند خيانت در امانت، کلاهبرداری، اشتهار به فساد اخلاق، قاچاق مواد مخدر و غيره شده است که مستوجب حد شرعی است. آل کجباف در ادامه تغيير محل سکونت اعضای شوراها را از دیگر موارد سلب عضویت بر می شمارد که بر اساس تبصره 2 ماده 26 موجب سلب عضويت اعضای شوراها می شود. در اين ماده مقرر شده است: 

«اعضاي شوراها بايد در محدوده حوزه انتخابيه خود سكونت اختيار کنند. تغيير محل سكونت هر يك از اعضاي شورا از محدوده‌حوزه انتخابيه به خارج از آن موجب سلب عضويت خواهد شد.» این مدرس دانشگاه با اشاره به غیبت غیر موجه اعضای شوراها می گوید: يکی از مواردی که ممکن است باعث عدم کارآمدی شوراهای اسلامی بشود غيبت اعضای شوراهاست. برخی از اعضای شوراها بخاطر از رسميت انداختن شورا برای عدم اتخاذ تصميمات در جلسات شورا شرکت نمی کنند و باعث اختلال در تصميم گيری شورا می شوند بهمين علت قانونگذار برای جلوگيری از اين امر، غِيبت غيرموجه اعضای شورا را که در ماده 82 مکرر 1 ذکر شده است موجب سلب عضويت آنان بيان کرده است.با توجه به آنچه این کارشناس حقوقی در گفت و گو با "حمایت" مورد تاکید قرار داد، شوراها بخش مهمی از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را به خود اختصاص داده اند. بنابراین مردم در 24 خرداد باید با توجه و دقت به انتخاب نمایندگان خود برای ورود به شورای شهر بپردزاند و حاشیه های انتخابات ریاست جمهوری آنها را از تحقیق برای انتخاب بهترین نامزد برای شورای شهر غافل کند.