فال حافظ

گروه حقوقی - مالکان اراضی و املاکی که در محدوده شهر واقع شده‌اند باید قبل از هر اقدم عمرانی تفکیک اراضی و شروع ساختمان‌سازی از شهرداری پروانه بگیرند. این تکلیف قانونی که ماده 100 قانون شهرداری‌ها مقرر شده است، مهم‌ترین سازوکار ضابطه‌مند‌ کردن ساخت‌و‌ساز و نظارت بر آن است.

بر این اساس برای برخورد با متخلفان، شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله ماموران خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیرمصور واقع باشد، جلوگیری کند و کمیسیونی که به نام همین ماده شناخته می‌شود به تخلفات و اختلافات مربوط رسیدگی می‌کند.

از لوازم زندگي اجتماعي وجود نظم و انضباط اجتماعي است و از آثار نظم و انضباط اجتماعي، رعایت الزاماتي در حوزه‌هاي مختلف زندگي است، از جمله رعايت نظم و انضباط در حوزه شهرسازي و ساخت‌و‌ساز.

در قوانين و مقررات کشور ما به اين موضوع توجه شده و در طول سال‌های گذشته هم بر لزوم رعايت اصول ايمني، بهداشتي و شهرسازي در ساخت واحدهاي ساختماني و هم بر لزوم وجود طرح‌هاي مصوب شهري، كه در مقام طراحي ساختار كلان شهر وضع مي‌شوند، تأكيد شده است. ماده 100 قانون شهرداري و تبصره‌هاي آن نیز در اين خصوص از جايگاه و اهميت خاصي برخوردار است و در حال حاضر مهم‌ترين ابزار قانوني برای كنترل، پيشگيري و برخورد با تخلفات ساختماني محسوب مي‌شوند. با این حال شاهد توسعه و گسترش روز افزون این گونه تخلفات هستيم و اين امر بررسي ضمانت‌اجراهاي موجود و اصلاح مقررات و رويه‌هاي اجرايي را ضروري كرده است.

پيشينه قوانين مربوط به تخلفات ساختماني

نخستین بار در سال 1324 يكي از مباحث مربوط به تخلفات ساختماني در حوزه شهري در آيين‌نامه امور خلافي مطرح شد. اين آیين‌نامه كه در اجراي ماده 276 قانون مجازات عمومي به تصويب رسيد، در بند 5 ماده 3 مقرر داشت:

«كساني كه بدون پروانه شهرداري و نقشه تصويب شده اقدام به ساختمان كنند كه مشرف به معابر عمومي و خيابان باشد به 7 روز تا 10 روز حبس تعزیری و از يكصد تا دويست ريال غرامت محكوم مي‌شوند.» همان‌گونه كه ملاحظه مي‌شود در این مقرره تنها به تخلف «احداث بناي بدون پروانه» توجه شده است در حالی که با توجه به روند رو به رشد شهرنشيني برای نظم بخشيدن به ساخت‌و‌سازها بايد ضمانت اجراي كيفري براي آن پيش‌بيني می‌شد.

به موجب بند 24 ماده 55 قانون شهرداري سال 1334، صدور پروانه براي تمامي ساختمان‌هايي كه در شهر احداث مي‌شود جزو وظايف شهرداري قلمداد شده است.

به موجب ماده 100 اصلاحي سال 1345 مالكان اراضي و املاك واقع در محدوده شهر يا حريم آن مكلف شدند قبل از هر اقدام عمراني يا تفكيك اراضي و شروع ساختمان‌سازی از شهرداري پروانه بگيرند و مأموران شهرداري مجاز به جلوگيري از ادامه عمليات ساختمان‌هاي بدون پروانه يا مخالف مفاد پروانه شدند.

در سال 1355، ماده واحد قانون الحاق 6 تبصره به ماده 100 قانون شهرداري به تصويب رسيد. در تبصره‌هاي الحاقي براي نخستین بار نحوه انجام وظيفه مهندسان ناظر ساختماني و نظارت مأموران شهرداري در جريان ساخت ساختمان‌ها، تكليف دفاتر اسناد رسمي بر ملاحظه گواهي‌هاي عدم خلاف صادره از شهرداري در مورد ساختمان‌هايي كه انتقال يا به رهن داده مي‌شوند، كيفيت برخورد با تخلفات ساختمان‌هايي كه پروانه احداث آن قبل از تصويب طرح جامع شهر باشد و حكم قانون در مورد تغيير و تبديل پاركينگ و زيرزمين به مسكوني و تشكیل كميسيون تجديدنظر ماده 100 براي رسيدگي به موارد اعتراض به رأي بدون مطرح شد.

ماهيت كيفري تخلفات ساختماني

آيين‌نامه امور خلافي مصوب 22/5/1324 كه بر اساس ماده 276 قانون مجازات عمومي مصوب 1304 به تصويب رسيد در بند 5 ماده 3 براي كساني كه بدون پروانه شهرداري و نقشه تصويب شده اقدام به احداث ساختمان مشرف به معابر و خيابان مي‌كردند مجازات حبس از 7 تا 10 روز و 100 تا 200 ريال غرامت در نظر گرفته بود. در اصلاحيه 7/3/52 قانون مجازات عمومي، مجازات خلاف مذكور جزاي نقدي از 200 تا 5000 ريال اعلام شد.

در قانون مجازات اسلامي مجازات‌ها به پنج گروه تقسيم شده‌اند كه از جمله آنها مجازات‌هاي بازدارنده است. در تعريف مجازات‌هاي بازدارنده آمده است: «مجازات بازدارنده تاديب يا عقوبتي است كه از طرف حكومت به منظور حفظ نظم و مراعات مصلحت اجتماع در قبال تخلف از مقررات و نظامات حكومتي تعيين مي‌شود از قبيل حبس، جزاي نقدي، تعطيلي محل كسب، لغو پروانه و محروميت از حقوق اجتماعي و اقامت در نقطه يا نقاط معين و مانند آن.»بر اساس تعريف مذكور، تخلفات ساختماني يكي از انواع مجازات‌هاي بازدارنده است. متون قانوني اخير از جمله مواد 32 و 40 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1374 با جرم شناختن مشروط تخلفات ساختماني، مؤيد ماهيت كيفري این گونه تخلفات است.

علاوه بر نكات مذكور، نوع مجازات این گونه تخلفات نيز دليل ديگري بر ماهيت كيفري آن است. جريمه جزاي نقدي‌ای است كه در ماده 16 قانون مجازات اسلامي به عنوان يكي از انواع مجازات‌ها ذكر شده است و به موجب تبصره‌هاي 2،3 و 4 ماده 100 قانون شهرداري، مجازات تخلفات ساختماني جريمه است. 

ماهيت غيركيفري

از سوی دیگر دلايل زير نشان‌دهنده ماهيت غيركيفري تخلفات ساختماني است:

۱- مطابق اصل 36 قانون اساسي، حكم به مجازات و اجراي آن بايد از طريق دادگاه صالح صورت گيرد. مراجع اختصاصي همچون كميسيون ماده 100، هيئت حل اختلاف كارگر و كارفرما دادگاه محسوب نمي‌شوند.

۲- مجازات كيفري از نظر حقوقي داراي آثار خاصي است كه در مورد تخلفات ساختمانی، آن آثار و احكام مطرح نيست.

بنابراين اعمال اصول و ضوابط انحصاري مجازات‌ها در مورد جرايم تخلفات ساختماني جايز نيست مگر در موارد خاص (همچون قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان) كه در جرم دانستن تخلف و اعمال مجازات از سوي مراجع كيفري ترديدي وجود ندارد. تنها در این گونه موارد بايد تخلفات ساختماني را داراي ماهيت كيفري دانست.

ضرورت يا عدم ضرورت وضع مقررات كيفري 

يكي از علل شيوع تخلفات ساختماني وجود قوانين منعطف است؛ از جمله قوانيني كه براي تخلفات ساختماني تنها جريمه تعيين مي‌كند و متخلف با آگاهي از آن به اين امر مبادرت مي‌كند. اين امر ضرورت دخالت قوانين كيفري و جرم شناختن اين تخلفات را توجيه مي‌كند. در قانون ايتاليا براي خلاف‌هاي شديد نسبت به مقررات شهرسازي حتي 2 سال حبس در نظر گرفته شده است.

جرم شناختن تخلفات ساختماني آثار زيادي به دنبال دارد از جمله اينكه صرف اعلام جرم بودن تخلفات ساختماني، موجب ناپسندي بيشتر این گونه اعمال نزد مردم مي‌شود و با توجه به مجازات پيش رو، از انجام آن احتراز مي‌ورزند. همچنين مجرم انساني محاسبه‌گر است و در صورتی که ملاحظه كند سود حاصله از ارتكاب تخلف كمتر از مجازات آن است، از انجام آن خودداري مي‌ورزد. در مقابل اين نظر، عده‌اي معتقدند به اينكه قوانين كيفري را نبايد توسعه داد و بايد از حقوق كيفري به عنوان آخرين راه‌حل كنترل اجتماعي و در حد ضرورت استفاده كرد که احترام به آزادي افراد جامعه نيز همين امر را اقتضا دارد. از سوی دیگر هزينه‌ها و مشكلات دادرسي در صورت جرم شناخته شدن این گونه تخلفات، آثار مثبت آن را كاهش خواهد داد. بر این اساس به نظر می‌رسد که می‌توان با استفاده صحيح و دقيق از ضمانت اجراهاي موجود و انجام اقدامات ارشادي و تبليغي در این خصوص، حذف تشريفات زائد صدور پروانه ساختماني، خودداري از اخذ مبالغ زائد بر جرايم مقرر قانوني، اعطاي تسهيلات تنها به افراد داراي پروانه ساختمان و به‌کارگیری مأموران متعهد و آشنا به قوانين و مقررات موجب كاهش این گونه تخلفات شد.